Наталья Храмцовская, ЭОС: о достижениях и проблемах электронного правительства и управления электронными документами

Наталья Александровна, будьте добры, расскажите сначала о том, как сегодня законодательно регулируется работа с обращениями граждан?

- Наше законодательство в этой области меняется сейчас самым серьезным образом. Ранее основная масса обращений граждан обрабатывалась согласно федеральному закону № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Теперь порядок рассмотрения отдельных видов обращений и жалоб граждан и юридических лиц регламентируют ещё несколько законов - и, это, прежде всего, федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Кроме того, есть еще федеральный закон № 152-ФЗ «О персональных данных», предусматривающий право субъекта персональных на информацию о том, кто и какие его персональные данные обрабатывает; а также закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», предоставляющий гражданам и юридическим лицам право запрашивать документы и информацию о деятельности государственных органов.
Правила обработки ряда видов обращений регламентируется специальными законами либо принятыми в соответствии с ними подзаконными нормативными правовыми актами. Сложилась ситуация, в которой обращения и жалобы требуется обрабатывать по-разному, в зависимости от того, как они сформулированы, и какие вопросы в них поднимаются.
Этот вопрос ещё больше обострился из-за внесения в «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (КоАП) статей, предусматривающих для должностных лиц наказания за плохую работу с жалобами и обращениями. К тому же полгода спустя после введения в КоАП статьи об ответственности за плохое оказание государственных услуг в неё внесли изменения, расширив круг подпадающих под наказания лиц - теперь штрафовать можно сотрудников МФЦ и ряд других чиновников. И если для сотрудников МФЦ величина штрафов не превышает полутора тыс. рублей, то предельная величина штрафа за некачественное рассмотрение жалобы на оказание государственных услуг поднялась до 50 тыс. рублей. Органы прокуратуры уже применяют эти наказания на практике.

Определенный драматизм ситуации придает, наверное, и то, что сегодня количество обращений граждан в органы государственной власти растет в геометрической прогрессии?

- Да, это так. При этом объем работы увеличивается, а вот штат госслужащих, как ни удивительно, пытаются, наоборот, сокращать. В результате сотрудникам государственных и муниципальных органов власти становится объективно сложнее выполнять законодательно-нормативные требования даже по срокам регистрации и исполнения, не говоря уже о качестве...
Если сравнить положения двух ключевых законов, - «Об обращениях граждан» и «О государственных услугах», - то в них указаны разные сроки регистрации и исполнения, что создает риск неумышленного несоблюдения требований вследствие неправильной идентификации жалобы или обращения, и, соответственно, административной ответственности.
Насколько серьёзна проблема, показывает то, что на недавнем проведенном В.В. Путиным совещании по поводу работы муниципальных образований многие выступающие в первую очередь отмечали, что их просто «задавили» штрафными санкциями. Приводились примеры, как госслужащего с окладом в 30 тыс. рублей штрафов месяц за плохую работу с обращениями граждан ежемесячно штрафуют на 65 тыс. рублей. В итоге Президент поручил прокуратуре продумать свою контрольную политику таким образом, чтобы это давление снизить.
Кроме того, 19 мая 2013 года вступил в силу федеральный закон №80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»», который, с одной стороны, распространил действие закона об обращениях граждан и на обращения юридических лиц, а также обязал исполнять требования этого закона государственные и муниципальные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции. На них при этом распространено действие статьи 5.59 КоАП, наказывающей за плохую работу с обращениями.
В целом, в регулировании работы с жалобами и обращениями наблюдается тенденция к расширению круга организаций и лиц, подпадающих под действие данного законодательства. Одновременно расширяется круг лиц, чьи обращения должны обрабатываться в соответствии с этими требованиями. У нас в стране несколько миллионов юридических лиц, которые регулярно взаимодействуют с государственными органами, - и сейчас в их распоряжении появилась реальная «дубина», с помощью которой они могут заставить эти органы шевелиться побыстрее. В сочетании с созданными в рамках «электронного правительства» возможностями, позволяющими легко и быстро направлять жалобы и обращения сразу в несколько органов и учреждений, эти новации, как мне кажется, приведут к дальнейшему росту числа обращений, за некорректное рассмотрение которых будут следовать всё более жёсткие наказания.

Размеры штрафов остаются теми же?

- Да, сохранится тот же уровень штрафов: по № ФЗ-59 (обращения граждан) от 3 до 5 тыс. рублей; и от 1,5 до 50 тыс. по жалобам на качество государственных услуг по № 210-ФЗ, - в зависимости от того, какого рода нарушение допущено.

Что остается делать госорганам, когда такое давление увеличивается?

- С моей точки зрения, государственным органам стоило бы также проявить законодательную инициативу с тем, чтобы унифицировать правила работы с жалобами и обращениями различных видов, сведя к минимуму имеющееся сейчас «разнообразие». Эта несложная мера заметно упростила бы жизнь многим, но, думаю, чтобы провести её в жизнь, государственным органам и Думе понадобится хороший «пинок» от высшего руководства страны. Один из способов смягчения проблемы являются пересмотр и упрощение деловых процессов и/или автоматизация работы с обращениями и жалобами граждан. Можно, в частности, использовать программное обеспечение, помогающее правильно идентифицировать обращения и, соответственно, проконтролировать соблюдения установленных сроков исполнения.

У компании «Электронные Офисные Системы» (ЭОС) есть такой продукт?

- Да, ЭОС разработала отдельный модуль к СЭД «ДЕЛО» для взаимодействия с АС «Обращения граждан». Соответствующие наработки есть и у наших партнеров: например, у компании «Космос-2» из Ростова-на-Дону есть специальное решение для обработки обращений граждан, которое они сейчас дорабатывают для автоматизации работы с жалобами (более подробно об этом см. интервью с заместителем директора НПЦ «Космос-2» Александром Ходенковым от 30 июня 2013 г., http://ict-online.ru/interview/i96055/). При всей его кажущейся прозаичности, другой такой «изюминки» в виде отдельного специального программного решения пока на рынке нет. Также стоит обратить внимание на модуль сопряжения с порталом Президента www.kremlin.ru, разработанный ещё одним нашим партнером – компанией «КС-Консалтинг» из г. Барнаула. Этот модуль даёт возможность получать и обрабатывать обращения, подаваемые через данный портал. Это также важное направление работу, ведь всё, что приходит «сверху», оттуда же и контролируется, и исполнителям в этом случае приходится отчитываться о принятых мерах и результатах уже на самом высоком уровне.

Оказание государственных слуг в электронном виде также входит в этот процесс?

- Вся работа по оказанию государственных услуг, в том числе и рассмотрение жалоб на их качество, выделена в самостоятельное направление. Согласно закону № ФЗ-210, если я обращаюсь за государственной услугой и мне её оказали некачественно, я имею право подать жалобу. Некачественное оказание госуслуги, равно как и отсутствие ответа на жалобу или её несвоевременное рассмотрение, также влекут за собой штрафные санкции, причем штраф за несвоевременное рассмотрение жалобы примерно в 10 раз выше штрафа за нарушение сроков предоставления самой услуги. Всё это сильно осложнит жизнь государственным органам, и должностных лиц уже начали штрафовать, в том числе и за ошибки, допущенные их подчиненными. Суды в большинстве случаев трактуют закон буквально и наказывают именно должностных лиц, т.е. людей, облеченных определенной властью и имеющих право принимать управленческие решения.

Какова ваша общая оценка проекта оказания электронных госуслуг?

- Было изначально понятно, что «кавалерийский наскок», предусматривавший перевод сразу всех государственных услуг в электронный вид, был утопией и бессмысленной растратой ресурсов. Теперь мы «расхлебываем» то, что натворили люди, принимавшие тогда решения и по своей наивности полагавшие, что достаточно выпустить нормативно-правовой акт, указать в нем произвольную (часто – совершенно нереальную) дату перехода, – и это само собой образуется на практике. Конечно, из этого мало что вышло; и остается лишь радоваться тому, что затраченные миллиарды хотя бы позволили «унавозить почву» - все-таки была создана определенная инфраструктура, проведена невиданная в истории России реформа законодательства, сломан «бумажный менталитет» чиновников, да и граждане постепенно входят во вкус новых электронных возможностей. Тем не менее, с самого начала можно было действовать более рационально, и для этого достаточно было хотя бы поверхностно изучить опыт стран, опережавших нас к тому времени на полтора десятилетия.  Так, во многих развитых странах для начального этапа внедрения отбирались лишь 2-3 (!) наиболее востребованные услуги. Новые услуги добавлялись постепенно, с учетом уже накопленного опыта. Нам же, видимо, гордость не позволяет замахиваться меньше чем на тысячу-другую услуг...
В общем, сейчас мы имеем то, что имеем – множество недоделанных систем и через пень-колоду работающих электронных услуг, которыми пока в целом пользуется лишь небольшая часть населения. Однако объективности ради необходимо признать, что существенный прогресс в этом направлении налицо: упрощается межведомственное взаимодействие, снимаются организационные, правовые и технические барьеры на пути внедрения современных технологий, некоторые электронные государственные услуги стали уже довольно популярными и т.д., - хотя, безусловно, реальные достижения куда скромнее былых обещаний. В то же время, я предпочитаю быть оптимистом и оцениваю результаты нашего «электронного правительства» как положительные. Ну а то, что планировать, продумывать соотношение затрат и отдачи, ставить разумные сроки у нас за последние четверть века разучились - это ни для кого не секрет... В целом, я думаю, в вопросе предоставления электронных услуг обратной дороги уже нет, - придется «набивать шишки» с существующей СМЭВ, постепенно совершенствуя и развивая ее.

Ведущий эксперт по управлению документацией компании «Электронные офисные системы» (ЭОС), к.и.н. Наталья Храмцовская

Наталья Александровна, как вы оцениваете смену команды в Минкомсвязи, и как это сказалось на всем проекте «Электронного правительства»?

- Само по себе обновление команды при смене первого лица – в общем-то, естественный процесс, поскольку каждый руководитель стремится привести с собой и поставить на ключевые должности людей, которым он доверяет. Насколько же эта смена была удачной, мы со стороны можем судить по реальным делам и достигнутым результатам. Например, в своё время после прихода в министерство предыдущего главы Игоря Щеголева уже через три месяца заработал единый портал государственных услуг (пусть с накладками, сбоями, но заработал – и это после того, как предыдущее руководство лет пять «кормило» всех пустыми обещаниями). Поэтому я пока не вижу, что может предъявить команда г-на Никифорова. С одной стороны, ей в наследство досталась практически неработоспособная система СМЭВ, которую не удавалось привести в чувство даже в режиме «ручного управления», хотя на это были затрачены неимоверные усилия. С другой стороны, за год этой команде, с моей точки зрения, не удалось довести до конца ни одного собственного яркого проекта в области «электронного правительства». Мне кажется, что молодая команда Никифорова слишком увлеклась глобальными проектами – странно чуть ли не еженедельно читать Постановления Правительства о создании очередного государственного информационного ресурса, польза от которого далеко не всегда очевидна. Открывать же проекты всегда проще, чем их заканчивать…
Следует помнить, что начиная проект, желательно продумать план всей работы в целом, нацеленный на какой-то конкретный результат; наметить этапы, в конце каждого из которых государству и обществу можно предъявить какой-то полезный законченный продукт или услугу (пусть даже скромные). Г-н Щеголев умел это делать, и он также умел красиво «подать» проделанную работу. Возможно, у Николая Никифорова тоже есть какие-то интересные результаты, но кто о них слышал? В результате новая команда Минкомсвязи выглядит бледновато на фоне своих предшественников… Не улучшает впечатления явное торможение проекта СМЭВ - все эти инициативы с передачей управления системой от «Ростелекома» к «Почте России», неразбериха с финансированием регионов. В итоге начинает складываться впечатление, что регионы в ряде случаев обгоняют федеральный центр в плане налаживания реального межведомственного взаимодействия.

С чем это, по вашему мнению, связано?

- Наибольшая часть государственных электронных услуг оказывается непосредственно на местах, на муниципальном и региональном уровнях: запись ребенка в детский сад или в школу, получении информации о его успеваемости, получение пособий и т.д. Для этого совсем не обязательно подключаться к федеральной системе, - можно, например, зайти на региональный портал и получить нужную услугу, причем нередко без регистрации и идентификации в Единой система идентификации и аутентификации (ЕСИА).

Наталья Александровна, простите, что перескакиваю, но не могли бы вы теперь рассказать о ситуации в стране с электронными архивами. Мне кажется, все это взаимосвязано.

- Ситуация в общем-то уже критическая, просто, учитывая особенности работы архивов, гром грянет несколько позже, чем ударила молния. Объёмы электронных документов в государственных органах и в коммерческих организациях быстро увеличиваются, и  наиболее продвинутые государственные органы уже ряд лет создают в электронной форме документы, подлежащие длительному и постоянному хранению. По своему видовому составу документы эти самые разнообразные. К примеру, согласно закону № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», контракт при проведении электронного аукциона обязательно заключается только в электронном виде. Заключить такой контракт на бумаге нельзя, даже если у вас отключили электричество и обе заинтересованные стороны согласны, поскольку суды не признают его юридически значимым документом. Согласно действующим Перечням типовых документов с указанием сроков хранения, ряду таких контрактов установлен постоянный срок хранения. Возникает вопрос о том, где и как хранить такие электронные документы, чтобы впоследствии их подлинность и целостность не могли быть оспорены? Пока что эти документы накапливаются в информационных системах организаций, однако рано или поздно потребуется передать их на постоянное архивное хранение, причем по всем правилам архивного дела.

Какие именно требования предъявляются сейчас при передаче в архив?

- Правила архивного дела подразумевают, что документы должны быть определенным образом систематизированы и снабжены научно-справочным аппаратом (таким как описи дел), - и, соответственно, аналогичные требования должны предъявляться и к электронным документам. Сразу возникает вопрос о том, в каких форматах передавать электронные документы. Своим безразличием к этому вопросу Росархив, на мой взгляд, создал большие проблемы для архивистов нескольких поколений. Если бы где-нибудь в 2005 году были выпущены хотя бы рекомендации по созданию и хранению электронных документов длительного и постоянного срока хранения, то уже сейчас основная масса электронных документов создавалась бы с использованием ограниченного набора форматов, которые более-менее подходят для длительного архивного хранения. Поскольку ничего сделано не было, каждая организация использует те форматы, которые ей по душе, и в какой-то момент времени вся эта электронная экзотика хлынет в государственные архивы. Архивисты будущего обречены заниматься компьютерной археологией, пытаясь прочесть документы в непонятных форматах, записанные на носителях информации, оборудование для работы с которыми  давно снято с производства…
Для длительного архивного хранения лучше всего подходят те форматы, которые обеспечивают неизменность отображения содержащегося в них контента во времени и при этом стабильны, широко распространены, поддерживаются как минимум несколькими программными продуктами и – очень желательно – относятся к числу открытых форматов. Соблюдение этих условий позволяет значительно удлинить период времени, в течение которого можно будет пользоваться оригинальным электронным документом, не прибегая к его преобразованию в более современный формат. Наиболее удачные форматы позволят, как ожидается, продлить этот период до 10 лет и более, что означает снижение рисков утраты электронных документов и очень существенную экономию на затратах на их конверсию/миграцию. На данный момент наиболее распространенным форматом для хранения офисных документов является открытый формат PDF, у которого существует специальная версия для архивных документов - PDF-A. Похоже, что именно этот формат собирается в будущем продвигать Минкомсвязи.

Каким же образом сегодня решается задача хранения в электронном виде документов длительного срока хранения?

- В прошлом году ВНИИДАД подготовил проект методических рекомендаций по организации хранения документов на электронных носителях, предложив единственный вариант хранения - на съемных оптических носителях, записывая при этом на каждом из них не более 250 листов документов, с тем, чтобы для удобства учёта на одном диске было записано ровно одно дело. Сегодня это ничего кроме иронии вызвать не может. У этого вопроса есть и вторая сторона – как передавать документы на архивное хранение. Даже Росархив счел недостаточным предложение ВНИИДАД о том, чтобы передавать документы только на оптических носителях, и предложил ему проработать вопрос о передаче электронных документов по каналам связи. Ну а пока что в ситуации, когда каких-то внятных рекомендаций общего плана не предлагают ни Росархив, ни ключевые ведомства-регуляторы, каждый делает, что может, часто уповая на ЭЦП/усиленную квалифицированную электронную подпись, обеспечивающие в краткосрочной перспективе защиту целостности и аутентичности на уровне отдельного документа вне зависимости от условий его хранения. Правда, спустя всего несколько лет перепроверить подлинность ЭЦП/УКЭП оказывается дорого и сложно, а то и невозможно…

Но в таком случае требуется продление ЭЦП, так?

- Здесь потребуется законодательно-нормативное решение, поскольку нереально, и, самое главное, не нужно и экономически неоправданно обеспечивать возможность перепроверки ЭЦП/УЭП в течение столетий. Можно пойти по тому же пути, по которому веками шли бумажные архивы: проверять электронные подписи при приеме документов на архивное хранение, а в дальнейшем отказываться от их перепроверки и доверять надёжности процессов и персонала архива. Пока что законодательство позволяет требовать перепроверки ЭЦП/УЭП, и обеспечение такой возможности - достаточно сложная и затратная задача. Здесь следует отметить, что за рубежом электронной цифровой подписью особо не увлекаются. Там очень широко применяется простая электронная подпись, которая, конечно, обеспечивает несравненно меньшую защиту на уровне отдельного документа, но с которой нет и никаких проблем при долговременном хранении. Известна также технология переподписания электронных документов новыми ЭЦП в тот момент, когда предыдущая подпись ещё проверяется – но, к сожалению, наше законодательство не предусматривает такого способа подтверждения подлинности, и он может использоваться только внутри корпоративных систем во взаимоотношениях между их участниками.

У меня к вам последний вопрос. У ЭОС есть специальное решение для хранения электронных документов, - как эти вопросы там решаются сейчас, и в какой степени учитываются рекомендации Росархива?

- У компании ЭОС есть такой продукт, как «Архивное дело». Сегодня эта система шагнула далеко вперед по сравнению с ранними версиями, разработанными для обслуживания бумажного архива организации. Теперь есть возможность из СЭД «ДЕЛО» передать в «Архивное дело» как изначально-электронные документы вместе с их метаданными, так и регистрационные карточки бумажных документов, и уже в «Архивном деле» сформировать дела и автоматически создать для них внутренние описи. Поддерживается установление сроков хранения, ведение номенклатуры дел и т.д. В отношении бумажных дел в дальнейшем можно следовать традиционным правилам – сформированные описи распечатать и в соответствии с ними собрать физические бумажные дела. Иное дело, когда речь заходит о полноценном электронном архиве, включающем электронные подлинники - здесь требуется добавление целого ряда дополнительных функциональных возможностей. Ситуация особенно усложняется в случае, когда дела могут быть смешанными: частично на бумаге, частично в электронном виде.
В настоящее время система «Архивное дело» активно используется целым рядом организаций, которые ею довольны, потому она очень хорошо поддерживает выполнение требований традиционного делопроизводства и архивного дела. Для дальнейшего развития специализированного программного обеспечения для архивного хранения электронных документов нам, как разработчикам, необходимо знать позицию Росархива. Мы ведь обязаны подстраиваться под требования законодательства, а не наоборот; и если мы станем программировать систему по своему разумению, то потом выяснится, что Росархив и другие регуляторы смотрят на это вопрос иначе, и всё придётся переделывать.

Наталья Александровна, большое спасибо за крайне предметную беседу. Успехов Вам в работе!