Обзор системы «ТОР СЭД». Обязательный минимум ЭДО для госсектора

По данным различных источников, объем российского рынка СЭД в 2020-21 годах составлял около 45-50 млрд рублей, причем до 80% этого объема приходилось на  государственный сектор. В силу своей деятельности государственные организации генерируют огромный объем документов, причем наряду с крупными региональными ведомствами нельзя забывать о разветвленной сети органов местного самоуправления, администрации муниципальных округов и малых населенных пунктов, образовательных учреждениях и т. д. В целом около половины делопроизводства в госсекторе приходится на внутриведомственный и межведомственный документооборот.

Для улучшения взаимодействия между госучреждениями, повышения качества и скорости оказания государственных и муниципальных услуг по инициативе Минцифры и появился проект «ТОР СЭД». Ключевыми основаниями для создания этой системы служат цели национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации» и Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы».

История создания государственной СЭД

В начале 2020 года НИИ «Восход», подведомственное учреждение Минцифры, определило поставщика госзакупки №0373400000919000035 – компанию, которая займется созданием типового решения системы электронного документооборота в составе информационной системы «Платформа юридически значимого электронного документооборота». Победу в тендере одержал российский вендор Haulmont, разработчик популярной СЭД «ТЕЗИС».

Запуск этого проекта оказался значимым событием в профессиональной среде. История с выбором поставщика сопровождалась многочисленными обсуждениями и сомнениями, перспектива реализации государственной СЭД в таком виде вызвала неоднозначную реакцию игроков рынка и заказчиков. В то же время большинство экспертов признавали концептуальную роль подобного решения в организации единого унифицированного межведомственного информационного пространства.

В итоге в июне 2021 года Минцифры опубликовало на портале regulation.gov.ru проект постановления Правительства РФ о создании государственной информационной системы «Типовое облачное решение системы электронного документооборота» (ГИС «ТОР СЭД»). В документе, в частности, прописаны сроки реализации этапов проекта: «ТОР СЭД» должна быть запущена в опытную эксплуатацию до 1 июля 2021 года, в промышленную эксплуатацию – до 1 апреля 2022 года. До 31 декабря 2024 года предполагается обеспечить реализацию мероприятий по развитию и эксплуатации этой системы.

Окончательно постановление Правительства РФ № 172 «О государственной информационной системе «Типовое облачное решение системы электронного документооборота» утверждено 15 февраля 2022 г. В нем содержатся рекомендации по применению «ТОР СЭД» органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, выполняющими задачи Правительства РФ некоммерческими организациями, иными организациями, ведущим регулярную переписку с органами государственной власти. Участники рынка по-прежнему осторожно высказываются о ее перспективах, указывая на то, что ее использование потребует перестройки внутренних бизнес-процессов госорганизаций, а все преимущества новой системы можно будет оценить только после начала ее активной работы.

К моменту выхода указанного выше постановления облачная ГИС «ТОР СЭД» уже была внедрена в тестовую эксплуатацию. Собеседник ICT-Online.ru, эксперт в области СЭД, предполагает, что для ее создания Haulmont использовал платформу CUBA, на которой ранее базировалась СЭД «ТЕЗИС». Для «ТЕЗИСА» же разработчик переработал и усовершенствовал исходную платформу, которая теперь она носит название Jmix.

К началу 2022 года к системе «ТОР СЭД» подключились более 1200 муниципальных учреждений из 39 регионов России (Лидеры – Саратовская область, 285 учреждений; Кировская область – 128; Республика Алтай – 123). По состоянию на июнь 2022 года число присоединившихся организаций превысило 2500. Большую часть из них составляют школы и детские сады, учреждения культуры, сельские и районные администрации. Постоянно обновляющийся перечень этих учреждений доступен для скачивания на официальном сайте reg-torsed.voskhod.ru. В рамках пилота организации подключают к системе в среднем по 5 пользователей.

«Интерес к системе проявляют не только региональные, но и крупные федеральные учреждения, потому что у «ТОР СЭД» есть ряд важных преимуществ: например, возможность обмена документами по межведомственному электронному документообороту (МЭДО) без доработки собственных информационных систем. Система «облачная», в связи с чем гибко масштабируется, в том числе и на несколько распределенных объектов. Кроме того, учитывая безвозмездный характер использования ГИС «ТОР СЭД», интерес к системе проявляют учреждения, которые не имеют возможности дополнительно тратиться на покупку нового оборудования и ПО для организации электронного документооборота», – сообщили ICT-Online.ru в пресс-службе НИИ «Восход».

Несмотря на видимые успехи в продвижении «ТОР СЭД», пока нельзя утверждать, что позиция Минцифры по поводу единой государственной СЭД окончательно утвердилась. Конкуренцию «ТОР СЭД» в этой нише может составить другая отечественная разработка – система документооборота для органов федеральной исполнительной власти, создаваемая «РТК-Цифровой документооборот» – совместным предприятием «Ростелекома» и разработчика Syntellect (основной продукт – СЭД TESSA). Изначально предназначенная для автоматизации делопроизводства в аппарате Правительства, данная система будущем может быть использована как типовое решение для всех органов государственной власти – не исключает собеседник ICT-Online.ru.

НИИ «Восход», в свою очередь, усиливает позиции, разрабатывая ГИС ГосЭДО – надстройку над ведомственными СЭД, предназначенную для включения в единый информационный контур работы с ведомственными документами бизнес-организаций и физических лиц.

Инструкция по подключению к ТОР СЭД с сайта reg-torsed.voskhod.ru

Возможности ТОР СЭД

ГИС «ТОР СЭД» в полном объеме покрывает базовые потребности пользователей в организации делопроизводства. Ключевыми особенностями и преимуществами системы можно назвать возможность подключенных к ней организаций любого масштаба обмениваться документами по новому протоколу МЭДО 2.7.1, а также использовать электронную подпись – без доработки информационных систем учреждения и установки внешних дополнительных модулей.

Функциональность «ТОР СЭД» определяется «Положением о государственной информационной системе «Типовое облачное решение системы электронного документооборота». Согласно этому документу, система должна решать следующие задачи:

– автоматизация функций делопроизводства (прием и первичная обработка входящих документов; предварительное рассмотрение входящих документов; регистрация входящих, исходящих и внутренних документов; рассмотрение документов руководством; доведение документов до исполнителей; подготовка проектов документов; согласование проектов документов; подписание проектов документов; определение мест хранения документов (копий) и включение документов (копий) в дела; обработка и отправка исходящих документов);

– информационное взаимодействие в рамках межведомственного электронного документооборота;

– обработка электронных документов с сохранением их юридической значимости;

– хранение электронных документов, исключающее их изменение или утрату, до их передачи на централизованное хранение в соответствии с законодательством об архивном деле в Российской Федерации;

– конвертация электронных документов в соответствии с нормами, установленными законодательством РФ.

Список документов в ТОР СЭД

Делопроизводство в «ТОР СЭД» организовано на основе традиционных карточек, содержащих все необходимые атрибуты и компоненты для фиксирования информации о документе: в том числе, его регистрационный номер, вид, техпроцесс, состояние, наличие вложений, журнал изменений, информацию о связанных карточках и их иерархии, наличие обсуждений документа, возможность добавить карточку в «избранные». В соответствии с  типом того или иного документа (документы, договора, обращения граждан) пользователю доступны различные варианты операций с ним.

Карточка письма в ТОР СЭД

Главное меню системы состоит из следующих вкладок: Задачи, Документы, Канцелярия, Архив, Справочники, Помощь. Интерфейс системы по набору элементов отличается для пользователей с различными ролями (статусами): руководитель, исполнитель, делопроизводитель, локальный администратор. Для каждого бизнес-процесса пользователю также назначается определенная роль. Например, в процессе согласования исходящего или внутреннего документа принимают участие пользователи с ролями Инициатор, Согласующий, Подписант, Делопроизводитель; в процессе обработки обращений – Регистратор обращений граждан, Начальник отдела обращений граждан, Обработчик обращений.

Система предоставляет пользователю основные инструменты для создания документа «с нуля» (то есть электронного оригинала документа) и редактирования: набор шаблонов, возможность создания документа на основе существующего, возможность добавить вложение. Имеется полнотекстовый поиск по всему содержимому карточек и вложений: в том числе, поиск по слову или части слова, поиск по полному соответствию (ищется фраза, точно совпадающая с введенной в поисковой строке), поиск по окончанию слова (где начало слова заменяется звездочкой).

Пользовательские настройки в ТОР СЭД

Индивидуальных настроек интерфейса пользователю доступно немного: он может сделать более удобным открытие вкладок и загрузить собственное фоновое изображение, а также настроить вид отдельных элементов: задач, документов, обращений, договоров и бухгалтерских документов. Есть также возможность скачать некоторые плагины и помощник, которые могут пригодиться в работе.

Интеграция с сервисами и системами, имеющими коммерческое назначение (корпоративный портал, CRM и др.), изначально в системе не предусмотрена. «Технически такая возможность существует при доработке со стороны пользователей. Вместе с тем «ТОР СЭД» базово имеет возможность взаимодействия с другими информационными системами (в т. ч. государственными), например, системой МЭДО, системой Почты России, единой системой идентификации и аутентификации (ЕСИА) и другими», – рассказали в НИИ «Восход».

Также в системе нет инструмента для создания и визуализации отчетов. Для этих целей пользователям рекомендуется применять поисковые фильтры.

Эксперт в области СЭД, ознакомившись с пользовательской инструкцией к «ТОР СЭД», отметил также отсутствие в системе возможности автоматизированной маршрутизации документов – все предполагается делать вручную. Если для небольших организаций это не такая существенная проблема, то при масштабировании решения и увеличении объема документооборота заказчикам системы придется как-то решать этот вопрос.

Информационная безопасность и пользовательский опыт работы с ТОР СЭД

Подробное руководство пользователя системы, а также инструкции для системного администратора о порядке проведения опытной эксплуатации решения можно назвать в числе ключевых преимуществ ТОР СЭД. Пользователями системы являются в основном сотрудники небольших организаций, которые не всегда могут пройти полноценное обучение и получить оперативную сервисную поддержку по всем возникающим вопросам. Благодаря инструкции, описывающей устройство ТОР СЭД и алгоритм каждого бизнес-процесса в ней, освоить основные универсальные операции делопроизводства в ней специалист по документообороту может самостоятельно.

По информации пресс-службы НИИ «Восход», разработчик проводил исследование на основе обратной связи от пользователей «ТОР СЭД». Более 740 пользователей высоко оценили работу системы: в частности, работу технической поддержки – на 5 баллов, удобство – 4 балла, визуальное оформление – 5 баллов (по пятибалльной шкале). «ГИС «ТОР СЭД» в настоящее время находится в стадии опытной эксплуатации, поэтому все пожелания и замечания пользователей учитываются и анализируются, чтобы в последующем сделать систему ещё более понятной и удобной», – прокомментировали в компании.

Что касается инструкций для технического специалиста – здесь следует отметить важность обеспечения отказоустойчивости и бесперебойной работы облачной системы и информационную безопасность при хранении и передаче документов по сети. Правила ИБ в процессе подключения организации к ТОР СЭД прописаны в документах «Порядок проведения опытной эксплуатации ГИС «ТОР СЭД», «Инструкция по использованию ЭП», «Правила обмена документами по МЭДО», – которые можно найти на сайте проекта. В частности, в первом из них перечислены реализованные в системе функции, обеспечивающие исполнение требований по ИБ: логирование действий пользователей, идентификация и аутентификация и другие. Также в нем сообщается, что ГИС в данный момент проходит испытания в системе сертификации ФСТЭК.

Для работы с ЭП разработчик рекомендует использовать криптопровайдер КриптоПро CSP, плагин КриптоПро ЭЦП Browser plug-in и USB-токен «Рутокен».

Рекомендуемые технические характеристики программно-аппаратного обеспечения для работы в «ТОР СЭД»: процессор с частотой от 2 ГГц, оперативная память от 3 ГБ, объем хранилища от 5 ГБ, разрешение монитора от 1920×1080, любая операционная система, наличие выхода в Интернет, браузер Yandex.Browser или «Спутник» (корректная работа с другими браузерами не гарантируется), криптопровайдер КриптоПро CSP 5.0.

Наличие бесперебойного доступа к сети является существенным требованием для работы с любым облачным сервисом. Поэтому пользователям «ТОР СЭД» стоит задуматься о резервном канале передачи данных.

ТОР СЭД: мнение эксперта

Редакция ICT-Online.ru отправила запрос на комментарий по обзору ТОР СЭД нескольким игрокам ИТ-рынка. Судя по откликам, большинство компаний пока осторожно присматриваются к новой системе. Экспертным мнением поделился руководитель направления ECM корпорации ЭЛАР Александр Кузнецов.

Александр Кузнецов, руководитель направления ECM корпорации ЭЛАР

Как вы оцениваете инициативу по созданию государственной СЭД? Какие проблемы межведомственного взаимодействия в рамках делопроизводства оно может решить?

– Государство создает единое информационное пространство документооборота, что положительно скажется на взаимодействии госструктур. ТОР СЭД – первый шаг. Он прежде всего ориентирован на муниципальные учреждения и органы местного самоуправления, которые не могли позволить себе внедрение СЭД. Они получили типовой инструмент, ускоряющий процессы документооборота. В ведомствах и крупных учреждениях используются кастомизированные системы документооборота, типовые решения им не подходят. Следующий шаг – это интеграция таких ведомственных систем в государственный сервис ГосЭДО, который как раз обеспечит взаимодействие между различными системами документооборота в госсекторе. Только после этого произойдет полноценная цифровизация.

Как ТОР СЭД может повлиять на рыночный сегмент внедрений СЭД в госссекторе?

– ТОР СЭД не способен повлиять на рыночный сегмент, это лишь один из элементов ГосЭДО, который решает задачи повышения количества бюджетных организаций, использующих безбумажный документооборот. В ведомствах, где он давно есть, отказаться от промышленных и годами выстраиваемых систем и менять их на единое типовое решение нецелесообразно.

Рыночные решения никуда не уйдут, они будут адаптироваться под требования ГосЭДО. К внедрению системы будет добавляться требование интеграции с государственным сервисом. Существующие решения будут дорабатываться. Не стоит забывать о связке СЭД и СХЭД. Системы электронных архивов в ведомствах содержат годами накопленную информацию: это и электронные подлинники, и копии бумажных документов. К примеру, в наших проектах электронные архивы являются самостоятельными системами, интегрированными с СЭД для обеспечения долговременного и доверенного хранения информации с реализацией полного комплекса мер по защите информации и приданию документам юридической значимости в процессе архивного хранения. Подобную инфраструктуру сложно перенести в облако. ТОР СЭД отвечает только за процессы делопроизводства.

Есть ли у вас опыт знакомства с системой, как вы ее оцениваете по функциональности и/или другим параметрам?

– В Положении о ГИС ТОР СЭД есть отсылка к ПП РФ от 24 июля 2021 г. N 1264, которое утверждает правила обмена документами в электронном виде. Но помимо этого существует приказ Минкультуры России 31.03.2015 № 526 и приказ Росархива от 15 июня 2020 г. № 69, которые регламентируют учет и использование архивных документов, а также конкретизируют функциональные требования к СЭД и СХЭД в архивах государственных органов. Вопросы управления документами в СЭД и их передачи на долговременное хранение не раскрыты и нет отсылки к нормативной документации.

Преимущества и нюансы использования ТОР СЭД

Резюмируя – к преимуществам ГИС «ТОР СЭД» можно отнести следующее:

• бесплатная регистрация и использование как в тестовой, так и (впоследствии) в промышленной эксплуатации,
• возможность работы с электронными оригиналами документов,
• взаимодействие с ФОИВ, РОИВ, а также между учреждениями в системе межведомственного электронного документооборота МЭДО последней версии 2.7.1,
• подробные инструкции по работе в системе, по проведению опытной эксплуатации, подключению ЭП, подключению к МЭДО,
• облачный сервис теоретически обеспечивает быстрое подключение и легкое масштабирование.

Одновременно с этим статус «типового» решения означает, что в базовой версии системы пользователю предоставляется ограниченный набор возможностей: шаблонная функциональность и минимум индивидуальных настроек. При необходимости доработки «ТОР СЭД» для интеграции с ней внешних информационных систем, выгрузки данных, добавления дополнительных модулей (например, отчетности), адаптирования системы под специфику организации – потребуется отдельный проект внедрения с привлечением собственного ИТ-отдела или (что более вероятно для небольших организаций) подрядчика-интегратора. Инвестиции в подобную доработку заказчику нужно искать самостоятельно.

Также пока невозможно сказать, как будет вести себя система в промышленной эксплуатации, когда с существенным увеличением количества пользователей кратно возрастет нагрузка на сервера хранения данных в облаке «ТОР СЭД». Пока что, напомним, система работает в достаточно комфортных условиях нагрузки – до пяти пользователей от одной организации.

Специалисты по внедрению СЭД, с которыми общался корреспондент ICT-Online.ru, указывают на еще один нюанс при использовании «ТОР СЭД». На практике в ряде случаев муниципальные учреждения, подключившиеся к «ТОР СЭД» без согласования с вышестоящим региональным ведомством, использующим полноценную коммерческую СЭД, провоцировали организационные затруднения в делопроизводстве. Дело в том, что ГИС технически считалась приоритетнее коммерческих, и РОИВ по сути теряли контроль над делопроизводством в этих учреждениях.

На данный момент мы можем подтвердить то, о чем писали ранее: «ТОР СЭД» не конкурирует с коммерческими СЭД на уровне федерации или региона. Эта система предназначена, в первую очередь, для доступа к электронному документообороту органов местного самоуправления и включения их в цифровой контур взаимодействия. В этом смысле логично использовать облачный сервис, не требующий от небольшой организации вложений в аппаратную инфраструктуру. Единообразный набор функций позволяет пользователям быстро освоить работу в системе и обмениваться опытом, а службе технической поддержки – свести к минимуму количество сложных запросов.